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“安全生产管理”的现实与问题
发布时间:2008-11-17     来源:深圳市监理工程师协会


近年来,有些地方出现了一种把监理的安全责任无限夸大的倾向,工地上一旦出现安全事故,有关部门先拿监理试问,事故调查结论还没下,就让监理检讨错误,这样做的后果是给了建设单位乃至全社会一个错误的导向,即:有了监理,工地就不能再出安全事故。反之发生了安全事故,一定是监理没有管好。难怪有人惊呼:我们每一个监理从业人员都成了犯罪嫌疑人,一旦工地发生安全事故,监理人员的罪名就成立了。以至于监理人员谈安全色变。有人将实行《条例》以来因安全事故的行政处罚进行统计,发现2007年对监理人员的处罚首次超过了施工方管理人员。有的监理企业为了避免被处罚,每天发2张安全类监理通知单,每周开一次安全类专题会,每月发一次停工令。这样做也许可以自保,但是不是就不会发生安全事故了呢?监理单位都把主要精力都放在安全监理上了,从而忽略了国家法律和规范所规定的“质量、投资、进度控制”等主要监理职责。应该引起有关部门的高度重视。

笔者从事监理工作多年,通过对法律法规的不断学习,对监理的安全职责有一些肤浅的认识,同时在履行职责的过程中也碰到过不少问题,在此愿与广大同仁进行探讨。

一、法律、法规明确的安全监理责任

监理的安全职责是2003年11月由国务院颁布的《建设工程安全管理条例》(以下简称条例)中予以明确的。业内把履行该职责的范围统称为“安全监理”。在此之前,《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国安全生产法》、《建设工程质量管理条理》、《建设工程监理规范》等涉及工程监理的法律法规均未涉及安全监理的内容。随着我国建设事业的蓬勃发展,安全管理工作也比以往任何时候更加繁重和艰巨。为此国家规定了监理的安全职责,是形势发展的需要,尽管目前它与《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国安全生产法》、《建设工程质量管理条理》等有关法规并没有十分配套,但我们对此应充分支持和理解。

《条例》第十四条和第五十七条规定了监理单位的安全监理工作内容及法律责任。为了更好的落实《条例》,建设部于2006年10月制定了《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》(以下简称若干意见),对《条例》中关于监理企业的安全职能内容作了进一步的细化,归纳起来:监理的安全职责主要包括编制安全监理规划、细则;审查专项技术方案;检查施工单位和施工人员的资质及安全管理体系;审核安全措施费使用情况;核查施工起重设备及安全设施的验收手续;定期巡查危险性较大的工程作业情况;督促施工方自查自纠并进行抽查;参加建设单位组织的专项安全检查。监理的工作程序主要是审查方案,签署意见,现场巡视检查,发现隐患书面通知施工单位,对不听指令的要下达停工令并向上级主管部门报告。可见,监理单位作为一个社会中介服务企业,其安全监理的职责一是审核查验;二是巡回检查;三是督促整改;四是向上报告。它的权利有:方案审查权;责令整改权;暂停施工指令权。如果在工作中我们能有效的履行以上职责,运用好以上权力,虽说不能彻底消除安全事故,至少在发生安全事故后我们监理可以免责了,似乎问题就很简单了。但这只是在建设市场规范,建设各方主体安全生产管理的地位、权利、责任、义务都符合法律规定的一种理想的状态。实际工作中要真正达到《条例》的要求,还需要经过一段漫长的过程。因为建设工程安全生产管理涉及到建设各方的利益关系,存在着诸多制约监理履行安全监理职责的因素。《条例》作为一个行政规定还不能解决所有法律上的问题。

二、当前履行安全监理职责的影响因素

1、监理本身的法律地位和工作性质 《中华人民共和国建筑法》第四章规定了建筑工程监理的性质、权利、义务、地位,即监理单位接受建设单位的委托和授权,为其提供工程项目的质量、进度、投资等方面的监督管理服务,并没有提及监理企业的安全监理职责。而第五章中“建筑安全生产管理”内容中也未提及监理企业的安全监理职责,却明确规定“建筑施工企业的法定代表人对本企业的安全生产负责”、“施工现场安全由建筑施工企业负责。实行总承包的,由总包单位负责”。《中华人民共和国安全生产法》中规定“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产全面负责”。这明确了建筑施工企业应承担安全生产管理的责任。《建设工程监理规范》中明确规定监理的工作范围就是根据建设单位的授权,对受监项目实行“三控制、二管理、一协调”,然而《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国安全生产法》中也没有对建设单位安全责任进行规定,那么建设单位也不可能将不属于自己的工程安全责任委托给监理单位。监理企业要对施工安全承担监理责任实际上是承担着与其法律地位不相匹配的责任和风险。

2、施工安全管理主体缺失严重  目前建筑市场上,作为施工安全管理主体的施工企业非法分包、层层转包、挂靠现象较为严重,以包代管较为普遍,部分施工企业成了“盖章公司”,管理层和作业层分离,只要收了管理费就给盖章,导致安全管理主体缺失,安全信息沟通不畅;现场安全管理投入严重不足,必要的安全培训、安全交底流于形式;大量农民工得不到基本的安全知识和安全防护方面的培训,其自身的安全意识和防护能力极差。这些都为工程施工埋下了极大的安全隐患;施工企业为了减员增效,内部安全管理机构一再简化,连起码的安全管理人员都没有配备,安全生产的自我约束机制层层弱化;施工技术方案一本万用,根本不能指导现场施工。遇到这样的施工企业,即使采取人盯人的监理也难于确保安全生产,况且所有法律法规均未规定安全监理实施旁站的内容。

3、安全措施费严重不到位  一方面业主作为投资方为获得高额回报盲目削减工程投资,在工程招标中违背客观规律一味实行低价中标和不合理工期,往往首先砍掉的就是安全措施费,另一方面施工队伍经层层盘剥经费有限,为了节约成本,承包人不可能在安全生产上正常投入,使得施工现场各类安全防护设施远远不能满足安全生产的基本要求。

4、对建筑施工不安全行为缺乏有效的制约手段  《条例》中规定,监理发现安全隐患或违反规定的危险作业时,应向施工方发出责令整改通知,对拒不整改的可下达工程暂停令并向建设主管部门报告。就目前施工管理现状来说,工程实行转包后,项目经理、安全主任往往由总包单位的人担任,但实际上他们只是个摆设,没有人、财、物的实权,根本调动不了施工资源,而包工头安全管理的意识极差,抱着侥幸心理,对监理的告戒和督促或阳奉阴违或拖延不理,使得监理指令不能落实,施工现场的安全隐患比比皆是,随时可能引发安全事故。如果没有业主的同意,监理又不能下达暂停施工令或向上级报告,否则,就会得罪业主,使以后的工作难以开展。可见由于监理单位中介服务组织的地位,当施工单位的安全生产行为不合法时,其管理力度有限,使用的手段也受到限制。

5、监理自身安全管理的能力与各级政府的要求存在差距  施工过程的安全管理是一个系统工程,专业性很强,安全事故隐患所涉及的面很广,包括工人素质、周围环境、机械设备、技术材料、操作程序等。而目前国家对监理工程师的入门考试认定并没有这方面知识结构的系统要求,获执业资格的监理工程师来自各个行业,有施工企业、房地产企业、设计院、研究所、政府部门和学校等,由于工作经历不同,有些人施工管理的经验欠缺,其知识面也不可能面面俱到,那么他们也很难尽责。各地政府主管部门根据对《条例》的不同理解,在《条例》和《若干意见》的基础上又制定了一些诸如“实施细则”、“指导意见”“实施方案”、“管理办法”等地方性规定,把安全监理的内容范围作了引申和进一步的细化,有些已经超出了《条例》的规定的范围,提出了更高更细的要求,很多属于政府的职能也被加到监理的工作范围中。有些对于《条例》中要求“审核、审查”的内容进行了扩大,比如:监理还要审查施工单位对于施工场地地下管线的保护方案;有些把《条例》中要求对危险性较大的工程进行“定期巡查”变成了“旁站监理”。比如:要求对起重设备的安装、拆卸和加节、高支摸的搭设和浇捣、大型设备的吊装、脚手架的搭设和拆除、施工升级机的安装和拆除等过程实行旁站监理;有些把《条例》中要求对拒不整改的才要向上级主管部门报告变成了每周每月定期向上级主管部门报告等等。令人感到困惑的是,像如塔吊这样的起重设备的安装和拆卸加节是由有资质的专业队伍来施工的,主管部门要求监理人员必须对其全过程旁站监理,否则,出了事故,监理就要承担重要责任。且不说这种工种专业性很强,很少有监理工程师具备这种专业知识和实践经验;就算是监理工程师懂得这方面的专业知识,那么,旁站什么内容?怎么旁站?站在什么地方?也没有一个明确说法。有人似乎把监理当成了又懂理论又懂各种实际操作的无所不能的人。在这种高期望值下,监理企业和从业人员感到了很大的压力和无奈。

6、责任风险与权益不对等  国家既然规定了工程监理企业要履行安全监理的职责和义务,它就有享受获得报酬的权利,这部分报酬由谁来支付呢?如前所述在监理合同中建设单位并未委托此方面的工作内容,也就不会支付这笔费用。那么监理企业应有的权利、应得的报酬就无法保证。况且有些地方给监理在安全监理方面的工作层层加码,有些还规定要配备一定数量的安全监理工程师,不断加大监理企业的经营成本。作为一个企业长此以往,其工作的主观能动性必然会大打折扣,很难尽其规定的义务和责任。

三、结束语

既然《条例》实施五年来,对“安全监理”所规定的权利义务和法律责任一直存在很大的争论,监理企业和从业人员在履行监理的安全职责时存在着很大的困惑,也受到过不公平的对待。那么说明我们的法律法规还有需要完善之处,监理企业还需要不断探索,努力实践。我们期待着在不远的将来,监理行业经营环境和法律环境能有进一步的改善。

 
  
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